胡卫委员：

　　您提出的关于稳妥推行教育领域政府与社会资本合作模式的提案收悉，现答复如下：

　　在教育领域推广政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式有利于转变政府职能，调动社会力量兴办教育的积极性，充分利用市场机制扩大教育资源，促进提高教育公共服务的供给质量和效率，是教育公共服务供给机制的重大创新。《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）将教育作为鼓励推行PPP模式的13个公共服务领域之一。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）提出“推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。”近年来，按照党中央、国务院的决策部署，财政部会同有关部门借鉴国际经验，立足国内实际，坚持稳中求进的工作总基调，在PPP示范项目建设、政府能力建设、项目规范运作、制度建设等方面积极开展工作，并取得初步成效。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台入库项目中，共有教育类项目593个，总投资2，276 亿元，分布在贵州、山东、四川等25个省（区、市），覆盖义务教育、普通高中、普通高校、学前教育、职业教育等领域。其中已落地项目79个、总投资343亿元。但总的来看，PPP在我国仍处于起步发展阶段，您通过深入调研反映的问题和提出的建议，具有很好的参考价值，我们在下一步开展相关工作时将认真研究参考。

　　一、关于审慎推进，防止项目一哄而上的问题

　　从2014年实施PPP模式改革以来，财政部会同有关部门始终坚持积极稳妥原则推进PPP工作。特别是在PPP改革初期，坚持试点先行，有序推进。鼓励地方政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，在此基础上，总结提炼经验，逐步形成适合我国国情的发展模式。要求各级财政部门坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

　　一是加强示范项目建设，规范推进PPP模式。2014年，财政部启动示范项目建设，鼓励各地区、各行业试点先行，积累经验，探索形成可复制、可借鉴的模式，在此基础上逐步加大推广应用力度。截至目前，已推出三批、共743个示范项目，其中包括教育类项目30个、总投资182亿元。教育类项目中，已落地项目15个、总投资75亿元，覆盖义务教育、普通高中、普通高校、学前教育、职业教育等领域，已经形成了一些好的经验和典型案例。总的来看，教育领域的PPP规范有序推进。

　　二是健全财政管理制度，严控财政支出责任上限。财政部印发了《财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），健全财政承受能力论证制度，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。其中，明确将PPP项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照有关规定全部纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。为了防止地方PPP项目“一哄而上”，加剧财政支出压力，要求每个地区实施的全部PPP项目每一年度需要安排的财政支出责任不得超过当年一般公共预算支出的10%，为各地有序发展PPP设置了“安全阀”。

　　目前，PPP在我国仍是新生事物，处于发展起步阶段，在实践中出现了一些运作不规范、个别地方通过PPP变相举债等问题。正如委员所指出的，部分地方政府急于推出教育基础设施PPP项目，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固定收益等承诺，有变相举债或转移当前政府债务的功利动机等问题。为解决这些问题，近期，财政部、发展改革委等六部门印发了《关于进一步规范政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确要求地方政府应当规范PPP，严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益等，并建立跨部门联合监测和防控机制。下一步，财政部将会同教育部等部门加强对地方教育基础设施PPP项目的指导，严格落实财预〔2017〕50号文件的要求，规范运作流程，强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，加快建立全国PPP项目财政支出责任统计和监测体系，加强风险防控，对于财政支出责任不及时披露的地区进行风险警示，切实防范地方政府隐性债务风险。

　　二、关于完善治理，提高项目运行效率的问题

　　正如委员所言，PPP不仅是政府公共服务供给融资方式的创新，还有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推动国家治理水平和治理能力现代化。国办发〔2015〕42号文件明确要求各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序，进一步完善制度，规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益。近年来，财政部着力构建PPP管理制度体系，加强对地方的指导，提升地方政府PPP管理能力。

　　一是搭建统一制度体系。财政部先后制定出台了PPP操作指南、合同指南、政府采购管理、财政承受能力论证、物有所值评价、财政管理、信息公开、专家库、咨询机构库等管理制度20余项，构建了覆盖PPP项目全生命周期的、较为完善的制度体系，确保各项工作有据可依、规范推进。

　　二是加强地方政府能力建设。财政部会同相关行业主管部门广泛开展PPP理论及政策培训，加强业务指导和案例推广，推动地方政府转变政府主导、招商引资、重建设轻监管的传统思维，引导地方政府职能由公共服务的提供者向监管者转变，推动政府治理水平和管理能力升级。同时，及时总结推广地方实践中形成的好的经验做法，如建立PPP工作领导小组、联席会议制度等跨部门工作协调机制，设立PPP中心等专门机构，有效理顺了工作机制，提升了工作效率。

　　地方政府在推进教育基础设施PPP项目时，应当严格落实国办发〔2015〕42号文件和财政部相关管理文件的要求，遵循依法合规、重诺履约、公开透明等基本原则，将PPP项目建设纳入法制化轨道，建立健全各项管理制度，保护参与各方的合法权益，确保项目规范实施。

　　三、关于合理安排，保障各方合法权益的问题

　　关于您提到的合理选择购买服务、特许经营、股权合作等PPP方式扶持民办教育的问题。正如您所言，按照国发〔2016〕81号文件关于创新财政支持方式，完善政府购买服务的标准和程序，制定向民办学校购买就读学位、课程教材等教育服务的具体政策措施的规定，在一些经济欠发达且学位紧缺的地区，地方政府可采用政府购买服务的形式，对民办义务教育学校予以支持。对民办义务教育学校基础设施PPP项目，因不得向学生收取学费、杂费，主要应当采用政府付费方式。对非义务教育阶段的民办学校或者营利性教育机构，都可按规定采用PPP模式建设，鼓励社会资本参与办学。政府特许经营是PPP的一种具体形式，按照国办发〔2015〕42号文件有关规定，在鼓励推行PPP模式的13个公共服务领域中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

　　关于您提出的合理设计合同细节，避免出现不平等条款，进行物有所值评价和财政可承受能力评价，确保招投标公开透明，预防招投标过程的腐败等问题。PPP是政府与社会资本双方基于合同建立的长期合作关系，公平合理制定合同条款才能保障各方合法权益，确保长期稳定合作。为了指导各方认真做好PPP项目的前期准备和全生命周期管理，财政部于2014年出台了《PPP操作指南》（财金〔2014〕113号），明确了项目识别、准备、采购、执行、移交各阶段的操作流程和实施要点。为指导各方加强PPP项目合同管理，财政部出台了《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号），详细说明了PPP项目合同通常包括的核心条款，提示各方要充分识别、合理分配风险，合理平衡、有效保障各方利益，以供各方谈判和订立合同时参考，防止出现您提到的部分地方政府法治精神缺失、PPP专业能力较弱、出现“霸王”条款等问题。财政部还制定了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）和《PPP财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），指导相关工作开展，防范相关财务风险的发生。同时，为强化物有所值评价和财政承受能力论证的决策功能，明确通过上述两个论证的项目方可列入PPP项目开发目录，并安排财政资金。

　　为便于政府依法有序开展社会资本合作方采购工作，财政部出台了《PPP项目政府采购管理暂行办法》（财库〔2014〕215号），在采购程序上要求公开透明和充分竞争，明确通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。在此基础上，为进一步保障各类市场主体平等参与，财政部在2016年出台的《PPP项目财政管理办法》（财金〔2016〕92号）中，明确要求采购时不得设置不合理的资质条件或歧视性条款，保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与PPP项目。

　　四、关于分类规则，完善顶层制度设计的问题

　　在我国PPP发展起步阶段，完善PPP顶层制度设计是规范有序推进PPP的重要前提。目前，按照国务院的要求，财政部、国家发展改革委等有关部门按照职责分工制定了基础设施和公共服务领域推广PPP的一系列管理办法，构建了我国覆盖PPP项目全生命周期的、较为完善的制度体系。按照项目回报机制的不同，PPP项目可分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（即混合付费）三类。实践中，根据不同项目特点、政府财力水平、使用者支付能力等综合确定适宜具体项目的回报机制。您提到的“政府购买服务”和“特许经营”分别对应着政府付费项目和使用者付费项目。在制定统一的PPP制度体系时，在政策上和实践中，财政部加强了分类指导。在教育领域推进PPP模式，将根据教育行业特点，按照修改后《民办教育促进法》对营利性和非营利性民办学校实施分类管理的要求，完善差别化的管理制度和支持方式，吸引更多的社会资本参与办学。

　　需要说明的是，在我国，政府购买服务、政府特许经营与PPP模式三者之间既有联系又有区别，适用不同的管理制度。目前，我国政府购买服务法规制度框架初步建立。《国务院办公厅关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号）等法规文件，为组织开展政府购买服务提供了基本政策框架。根据现行政策规定，政府购买服务与PPP两者相互联系，但不是从属关系，各有侧重。一方面，二者都强调公平、公正、透明、效率、法治原则，是市场经济国家处理和规范政府与市场、社会之间经济行为的制度措施，通过引入社会力量参与，形成竞争机制和多元互动治理模式，提升国家治理水平，有效解决政府提供公共产品和服务短缺和低效问题，且在选择承接主体或合作对象环节都适用政府采购相关法律制度规定。另一方面，政府购买服务和PPP在政策内涵和实现方式等方面有较大差异。PPP是公共服务领域政府和社会资本建立的一种长期合作机制，在项目全生命周期管理中，强调激励相容、收益共享和风险共担，合同期限一般在10年以上；政府购买服务主要是公共服务领域政府和市场主体之间建立的平等买卖关系，重视公民参与和精准服务，合同期限一般为1至3年。

　　下一步，按照国务院统一部署，财政部将配合国务院法制办开展PPP条例起草工作，力争在条例中明确PPP的概念内涵、适用范围，理顺部门分工，规范项目流程，明确争议解决机制，为PPP规范发展和各方合法权益提供法律保障。同时，会同教育部等有关部门加强对教育领域推广运用PPP模式的政策指导，加快形成成熟模式和典型案例，引导和鼓励社会资本参与教育基础设施投资运营管理，增加教育服务供给，促进教育提质增效。

　　感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

　　财政部
　　2017年8月30日