温涛委员：

　　您提出的《关于完善政策性农业担保模式的提案》收悉，现答复如下：

　　您从制定政策性农业担保发展规划、完善农业担保监管体系、健全“政、银、担”协调配合机制、加强信贷担保方式革新等方面，提出了完善政策性农业担保模式的建议，对于我们改进财政工作和完善相关政策措施，具有重要参考意义。

　　一、关于建立全国农业信贷担保体系

　　为着力解决农业适度规模经营“融资难”“融资贵”问题，根据党的十八届三中全会和2015年中央1号文件有关精神，经报国务院同意，财政部牵头印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），提出调整20%的农资综合补贴资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系。为加快全国农业信贷担保体系建设工作（“农业信贷担保”以下简称“农担”），2015年7月，财政部牵头印发了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号），提出力争用3年时间建立健全具有中国特色、覆盖全国的农担体系框架，并召开了全国财政支持农担体系建设工作电视电话会议进行部署。

　　2016年5月，经国务院批准，国家农业信贷担保联盟有限责任公司正式注册成立，注册资本150亿元，分3年到位。同时，各省份扎实推动省级农业信贷担保公司组建。2017年，财政部牵头印发《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农〔2017〕40号），明确省级农担公司政策性业务实行“双控”标准。一是控制业务范围，限定为农业生产及与农业生产密切相关的产业融合发展项目；二是控制担保额度，农业适度规模经营主体单户在保余额控制在10-200万元之间，对适合大规模农业机械化作业的地区可适当放宽限额，但最高不超过300万元。省级农担公司符合“双控”标准的担保额不得低于总担保额的70%，不得新开展任何非农担保业务，政策业务范围外的单个经营主体在保余额不得超过1000万元。中央财政根据“双控”业务规模等因素，测算分配各省担保费用补助、业务奖补资金，由各省级财政对省级农担公司按规定予以支持，担保费用补助主要用于弥补农担业务费用，业务奖补资金主要用于建立省级农担系统风险资金池、风险代偿或转增资本金规模等。

　　截至2019年6月底，全国农担工作总体进展顺利，取得了积极成效。一是机构框架基本搭建。33家省级农担公司共设立分支机构501家，专职人员1604人，同时与地方政府或其他金融机构合作设立1062家业务网点。二是业务规模加快发展。全国农担累计新增担保额1608亿元，累计放大倍数2.86倍；在保余额939亿元，放大倍数1.67倍，已超过1.45倍的行业同口径平均水平。分年看，2017、2018年新增担保规模分别比上年增长65.47%、120.21%；2019年1-6月比上年同期增长94.91%。三是风险防控总体良好。2017年和2018年，全国农担代偿率为1.7%和1.98%；2019年1-6月，全国农担代偿率为1.76%，远低于2018年融资担保行业平均代偿率3.74%。全国农担体系建设是财政金融协同支农的创新性工作，3年以来，各级有关部门和农担公司边探索边积累经验，总体来看，该项工作达到了政策预期目标。

　　二、关于健全农业信贷担保监管体系

　　财政部会同农业农村部、银保监会加强对农担体系的监督管理，建立健全监督管理机制，分级开展绩效考核，突出做好风险防控。一是建立健全监督机制。财政部门切实履行好出资人的监管责任，会同有关部门加强农担体系的监督管理制度建设，形成农担公司内部监督、主管部门外部监管、融资担保机构监管部门行业监管、社会力量第三方监督等多层次的监督管理制度，确保国家农担联盟和各级农担公司依法依规和按照政策要求运行。省级农担公司要接受地方融资性担保机构监管部门的行业监管，依法合规经营。二是分级开展绩效考核。财政部负责对国家农担联盟进行考核，省级财政部门会同农业农村部门、银保监部门和融资性担保机构监管部门对省级农担公司进行考核。考核重点进一步强化政策性导向，突出对放大倍数、“双控”政策执行、风险防控等核心指标的考核。考核结果与中央财政补奖资金规模直接挂钩，切实发挥绩效考核指挥棒作用。三是突出做好风险防控。财政部始终督促、指导省级农担公司加强风险防控，要求其发挥自身专注、专业优势，通过优化农担产品设计、提升风险甄别能力、加强保后服务和管理等方式，将代偿率控制在3%以内，避免发生系统性风险，确保全国农担体系可持续发展。

　　三、关于完善“政、银、担”协调配合机制

　　近年来，国务院印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号）、国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号），要求建立“政、银、担”三方共同参与的合作模式，明确风险分担比例，加强国家融资担保基金与全国性银行业金融机构的“总对总”合作，落实银担合作各方的责任。同时，银保监会牵头印发了《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》，要求银担合作双方应当根据国家政策导向，主动作为，加强合作，实现优势互补和互利双赢，在支持小微企业和“三农”发展方面承担应有的社会责任。目前，在银担合作方面已经有了较为明确的支持政策和要求，与融资担保公司合作的银行以农商行和地方商业银行为主。

　　四、关于引导政府性融资担保基金发挥作用

　　财政部积极推进政府性融资担保体系建设，为小微企业融资提供增信和支持。一是积极推进国家融资担保基金设立运作。财政部会同有关方面积极推动国家融资担保基金设立运行，引导政府性融资担保机构发挥作用，建立银行与担保机构之间，中央、省、市、县四级担保机构之间的多层次风险分担机制和业务联动机制，实现基金、担保机构、银行“利益融合”，有效减轻商业银行和担保机构支农支小的后顾之忧，改善小微企业和“三农”融资环境。2018年7月，国家融资担保基金正式成立，注册资本661亿元，其中中央财政出资300亿元，19家金融机构出资361亿元，分4期到位。目前，前两期出资331亿元已全部到位。自2018年9月正式开始运营以来，基金已与北京、江苏、浙江、安徽等20个省级担保再担保机构和2个计划单列市的市级再担保机构签订了再担保合作协议，与农行、中行、建行、交行、邮储等12家全国性商业银行签署“总对总”银担合作战略协议。截至2019年6月底，基金再担保合作业务规模已超过1400亿元，担保户数约8万户，其中支小支农担保业务规模占比和户数占比均超过80%。二是大力推动政府性融资担保行业回归本源，聚焦支小支农主业。2019年初，财政部提请国务院印发国办发〔2019〕6号文。文件以行业发展存在的突出问题为导向，遵循“聚焦主业、降费让利、银担分险、规范操作”的原则，从明确行业定位、规范业务范围、加强机制引导等方面，提出了“四个不得（政府性融资担保、再担保机构不得偏离主业盲目扩大业务范围，不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资）”“两个不低于（合作机构支小支农担保金额占全部担保金额的比例不低于80%，其中单户担保金额500万元及以下的占比不得低于50%）”等具体要求，进一步明确了行业聚焦支小支农的使命，引导各级政府性融资担保机构降低费率水平、加大支小支农担保供给。文件印发后，各地采取了一系列措施推进实施，如北京设立100亿元的地方融资担保基金；江苏设立3亿元风险代偿补偿资金池；安徽率先推出免再担保费政策；浙江省担保集团与5家银行联合下发银担合作文件，推进银担合作更加顺畅。

　　五、关于加强担保信贷方式创新

　　近年来，国家稳妥推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点，支持银行业金融机构担保信贷产品创新。一是推进农村承包土地经营权、农民住房财产权（以下称“两权”）抵押贷款试点。按照党中央、国务院部署，从2015年起，人民银行会同相关部门开展了“两权”抵押贷款试点，探索形成了“‘两权’单一抵押贷款”“‘两权’+多种经营权组合抵押”“‘两权’+农业设施权证”等多种模式。2018年12月，第十三届全国人大常委会第七次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国农村土地承包法>的决定》，第三十一条规定“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”同时，审议通过《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》，提出将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。目前，农村土地承包法修正案已明确农村土地承包经营权可以向金融机构抵押，农村土地承包经营权贷款业务已在全国推开；土地管理法等相关法律的修改尚未完成，对农民住房财产权抵押贷款业务还不具备全面推开的条件。下一步，人民银行、农业农村部将会同有关部门，按照党中央、国务院部署，将农房抵押贷款业务纳入宅基地“三权分置”改革中统筹考虑，在相关改革取得实质性进展的基础上，研究推动农民住房财产权抵押贷款相关法律修订工作。二是开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点。2016年，原银监会牵头印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号），开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点。按照金融改革与农村土地制度改革紧密衔接的原则，在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。2019年，银保监会办公厅牵头印发《关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》（银保监办发〔2019〕27号），将试点期限有效期延长一年至2019年12月31日。三是支持银行业金融机构担保信贷产品创新。国家高度重视优化农村产权抵押贷款服务，鼓励和引导金融机构围绕农业经营主体的实际需求和生产经营特征，创新农村金融服务，完善信贷管理制度。人民银行牵头印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，鼓励金融机构在商业可持续的基础上简化贷款审批流程，合理确定贷款的额度、利率和期限，鼓励开展与农业生产经营周期相匹配的流动资金贷款和中长期贷款等业务；牵头印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（银发〔2010〕198号），推动创新农村产权类贷款产品；牵头印发《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发〔2009〕170号），创新集体林权抵押贷款产品，利率不超过基准利率1.3倍，期限最长可达10年。同时，原银监会利用大数据等信息技术手段提高运营效率，印发了《商业银行押品管理指引》（银监发〔2017〕16号），规范押品管理。

　　六、关于持续推进农村信用体系建设

　　人民银行联合地方政府、农村基层组织、涉农金融机构为农户等经济主体建立信用档案，因地制宜在县级、地市级、省级层面建立农户信用信息数据库，联合相关部门、涉农金融机构等开展“信用户”“信用村”“信用乡镇”创建，为改善农村地区金融服务提供信息支持。深度参与地方政府的信用信息共享平台和融资服务平台建设工作，利用大数据、人工智能、云计算、区块链等金融科技手段，创新开发多层次的征信产品和服务，为金融机构、各类市场交易主体提供高质量征信服务。截至2019年3月末，全国累计建立信用档案农户数1.88亿户，累计已有约9714万农户获得银行贷款。

　　下一步，我部将会同农业农村部、银保监会、人民银行等相关部门，深入贯彻党中央、国务院决策部署，认真研究并结合委员所提建议，持续完善全国农担政策体系，切实督促指导全国农担体系和国家融资担保基金加快业务推进，着力实现政策性职能发挥和可持续运营，积极健全“政、银、担”合作共赢机制，加强协调、形成合力、久久为功，更好服务经济社会发展大局。

　　感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

　　财  政  部
　　2019年8月28日