朱建弟代表：
您提出的关于建立会计师事务所强制承保制度的建议收悉，现答复如下：
我们赞同您提出的建立会计师事务所责任保险制度具有重要意义的观点。会计师事务所职业责任保险制度是注册会计师法的法定制度安排，是国际通行的提高会计师事务所审计风险抵御能力、保障投资者合法利益的重要措施。近年来，我国资本市场改革不断深化，法律法规不断完善，投资者的维权意识也空前高涨。不少大型会计师事务所面临难以应对巨额连带赔偿、“涉诉即倒”的困境，但是职业责任保险未能发挥保障作用，确应引起重视。
一、会计师事务所职业责任保险的现状
从全国整体投保情况来看，当前行业投保规模和保障程度仍较低，主要特点是：从事上市公司审计等高风险业务的大型会计师事务所风险意识强，普遍进行了投保，但存在保障低、费率高、理赔难、续保难等问题，这类会计师事务所较为集中，数量少；从事低风险业务的中小型会计师事务所投保意愿较低，以计提职业责任风险金为主，这类会计师事务所分布广，数量多。
目前职业责任保险存在保险公司承保意愿低、产品设计不完善、实际理赔存在困难、行业协会意见缺失等问题，其原因是多方面的：
一是会计师事务所承担了较重民事责任的案例多发。近年来涉及会计师事务所的证券虚假陈述案件中，绝大部分法院判决会计师事务所承担连带责任，少则数千万，多则数十亿。会计师事务所一旦涉诉就基本上意味着巨额赔偿，也意味着保险公司面临巨大的赔付风险。在这种情况下，保险公司推行会计师事务所职业责任保险的意愿不断降低。
二是目前对会计师事务所主观过错的认定存在模糊地带。职业责任保险只赔付“过失”行为导致的民事责任，不赔付“故意”行为导致的民事责任。目前，对会计师事务所主观过错进行认定的法律法规、司法解释等法律依据中的条款尚不完善，部分条款之间存在不协调，导致司法实践中对会计师事务所过错的认定常表述为“重大过错”、“存在过错”、“未勤勉尽责”等。保险公司据此认定系故意，不予赔付。
三是职业责任保险市场尚不成熟。会计师事务所职业责任保险是市场化运作的商业保险，需在双方协商一致下订立合同，遵循公平原则确定各方的权利和义务。但会计师事务所职业责任保险在我国处于发展早期阶段，相关条款以保险公司提供的格式条款为主，尚未形成符合我国注册会计师实际情况的、体现行业特点的保险条款。
二、财政部积极推动完善民事责任机制和职业责任保险制度
财政部高度重视会计师事务所民事责任和职业责任保险相关问题。由于职业责任保险充分发挥作用的前提是“过责相当”、公平公正的民事责任分担机制，财政部采取多种举措，推动完善民事责任分担机制和赔偿保障机制。
（一）加快修订注册会计师法，推动建立“过责相当”的民事责任分担机制，从根源上推动解决民事责任合理分担的问题。为落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号，以下简称国办发30号文）的要求，2021年10月，财政部印发《注册会计师法修订草案（征求意见稿）》，明确区分故意和过失情形下的不同民事赔偿责任，会计师事务所应当按照过错程度承担相应的民事赔偿责任。对于非故意情形，会计师事务所不应承担连带责任。在修法同时，财政部积极协调全国人大常委会法工委、最高人民法院，推动各方认可“过责相当”的理念。
（二）探索完善职业责任保险制度。为落实国办发30号文的要求，规范会计师事务所职业责任保险投保和保险公司理赔，提高会计师事务所民事责任赔偿能力，财政部多次召开注册会计师行业和保险行业专家座谈会，研究从加强制度保障、提升保险作用、完善理赔标准、提高保险累计赔偿限额、完善保费定价机制、推广集中投保、探索职业责任鉴定委员会、加大监督检查和信息共享力度等角度，完善《会计师事务所职业责任保险暂行办法》。
（三）积极规范职业责任保险集体谈判。2022年6月，中国注册会计师协会发布《关于开展会计师事务所职业责任保险集体谈判工作的指导意见（征求意见稿）》，探索推进行业集中投保，切实解决会计师事务所投保贵、续保难、保障低、理赔难等问题。同时，中国注册会计师协会持续与保险公司就会计师事务所在投保中的问题和重大关切磋商谈判，以降低会计师事务所投保保费，优化保险合同条款，提升会计师事务所风险抵御能力，维护投资者和会计师事务所合法权益。
（四）规范会计监督执法，严格依法行政。在会计监督执法实践中，财政部始终坚持以维护注册会计师法权威、促进注册会计师行业健康发展为目标，坚持惩处少数、教育多数，持续打击“害群之马”，营造风清气正的执业环境，推动行业整体执业质量提升。财政部高度重视执法的规范性，严格依法行政，充分保障相关会计师事务所和注册会计师等行政相对人的合法权益。对检查发现的问题开展集中审理，统一问题认定口径和处理处罚尺度，统一下达处理处罚决定并向社会公告，确保基于事实和法律界定并追究有关会计师事务所和注册会计师的责任。
（五）探索研究职业责任鉴定委员会。对会计师事务所的责任认定，涉及大量对会计准则和审计准则适用性的判定，也涉及对被审计单位会计责任和注册会计师审计责任的界定，行业内强烈呼吁建立专业机构进行鉴定。财政部积极协调相关部门，探索研究建立职业责任鉴定机制，为公平、合理分担民事责任提供支持。
下一步，财政部会同最高人民法院、银保监会、证监会等相关部门积极吸收建议内容，做好职业责任保险相关工作。一是加快推进注册会计师法修订，完善民事责任分担机制，研究修订职业责任保险相关办法。二是进一步严格落实依法行政、依法监管有关要求，探索研究建立综合执法监督机制，不断优化监管机制，提高执法水平，推进行政处罚、刑事追责、民事赔偿的“行刑民”有效衔接与运行。三是指导中国注册会计师协会加紧完善职业责任保险集中谈判有关办法。四是配合银保监会加强保险公司业务监管，鼓励保险公司不断优化产品和服务，提高会计师事务所保险保障水平。五是配合最高人民法院、证监会完善证券虚假陈述案件中会计师事务所民事责任承担机制，促进行业健康可持续发展。
感谢您对财政工作和注册会计师行业发展的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。
联系单位及电话：财政部会计司 010-68552536
财政部
2022年6月17日
